德勤：自贸区产业空间布局规划策略

我国自贸区产业空间布局趋势

自贸区作为我国目前开放程度最高的区域，是制度改革创新和产业集聚发展的战略高地。自我国第一个自贸区——中国（上海）自由贸易试验区于2013年9月设立，自贸区已经历了6轮建设，全国21个自由贸易试验区基本实现了沿海省份的全覆盖，形成东西南北中协调、陆海统筹的开放态势。伴随自贸区数量逐渐增多，其功能趋向综合，并逐步向其他城市功能区延伸。自贸区发展至今已改变了原来开放区域的封闭管理状态，成为城市建设的焦点区域，它的设立将对城市原有的产业体系与空间格局产生影响，有助于加快区域产业转型升级。可以说，我国自贸区是促进区域经济发展而特设的“产业园区”，是集“活力经济”与“成熟空间”属性于一体以存量空间为主的改革试验田。作为城市发展改革开放的重要空间载体，确保政策效果的发挥及经济带动作用的呈现，需要探索合理的产业发展和空间布局路径，超前进行整体规划，保障区内产业与空间高度融合发展，各项功能顺利推进。

我国自贸区现有空间布局特征和局限性

自贸区范围划定一般基于综合保税区、高新技术开发区、国家级经济技术开发区等具有一定政策优势的开发区，均在相对成熟的建成区域进行经济产业、贸易投资和营商制度等方面的改革创新。自贸区作为区域生产组织核心，最重要的作用是以国际化服务要素带动城市生产组织方式的变革与创新，通过自贸区红利的区域外溢，发挥区域辐射带动作用。综合各自贸区的总体方案，自贸区产业类型受到约束，隐形产业门槛较高，在产业空间布局上，海关特殊监管区域需要物理围网，围网内其产业特征重点聚焦在港航经济的基础产业，主要包括：国际贸易、航运服务、现代物流、高端制造等；围网外产业重点聚焦在政策试验的新兴产业，主要包括：金融服务、专业服务、文旅服务、社会服务等；自贸区辐射区域主要为配套生产性服务业、配套生活性服务业及配套制造业等（见图一）。

图一   自贸区产业空间分布（以上海自贸区临港新片区为例）

由于我国自贸区设立的时间相对较短，顶层规划设计体系不完善，大部分自贸区缺少对应的总体规划或空间专项规划，目前主要依据其所在城市的国土空间规划或控制性详细规划来进行规划建设管理。当前自贸区的产业转型及项目建设都对空间提出了新要求，尤其在区域发展战略应对、新型业态及空间布局、存量土地有效利用、改革创新发展的体制机制保障等方面，现行的城市规划内容体系及深度都具有一定局限性。

国内自贸区空间布局实践和启示

我国自贸区已在空间规划布局如何服务区内产业创新发展方面进行了一系列探索，如：上海自由贸易试验区为解决临港新片区重点产业中集成电路、生物医药等科技创新类项目研发、生产一体化诉求，在充分研究、论证合理性和必要性的基础上，率先开展多用途混合利用试点，针对科创型企业拿地后集中建设研发配套、生产厂房的方案布局进行积极创新，分别采用“明确用途+规定比例”、“提高单一用途产业用地混合成分”和“产业综合用地”三种方式，同步启动控制性规划调整及土地和项目审批工作，最终实现了土地的高质量使用，有力推动了临港新片区集成电路产业的高质量集聚，适应自贸区经济发展、产业转型及市场环境的需要，在发展实践中具有一定积极意义。四川自贸区川南临港片区，从产业特色出发，对自贸区的空间特色塑造进行初步的探索，重点聚焦四类用地，就居住用地给予严控，自贸区的产城融合在更大的范围内进行总体平衡；就工业用地空间，结合自贸区的产业发展进行转型升级，加快区内加工制造企业低附加值环节的转移，在区内区外形成合理的产业链分工，区内植入高端制造业和特色产业，而传统的制造业用地逐步分批迁出；就商业服务业设施用地而言，应依托新功能（尤其关注金融、商贸、科创、研发等功能）的植入，形成新的城市功能节点；就绿地与广场用地而言，注重植入地方特色文化资源，彰显地域特色。

自贸区需要更多地考虑以经济视角作为切入点进行空间规划，着眼于自贸区新型业态与区域产业板块的统筹，自贸区与城市功能的相互促进，把握自贸区“城镇空间为主体，存量空间占主导，特殊空间居其中的空间特征”，重点解决产业创新发展与用地开发问题，寻求存量型空间规划管控的最优模式。我们建议从以下角度出发，制定自贸区空间布局规划策略：

1 促进自贸区区域统筹联动

以区域协调为先导，协调好自贸区与其他片区、产业园区和城市功能区的关系，促进区内产业的溢出效应，形成区内区外的产业联动，放大自由贸易试验区辐射带动效应。

立足区域整体发展，统筹优化城镇、生态空间布局，完善自贸区城市配套职能，提高整体空间利用效率，形成产城一体、功能融合的产城空间格局。

建立高效便捷、绿色畅达的交通支撑，与自贸区产业深度融合，实现产业间高效联动，带动自贸区货物贸易和服务贸易发展。

2 优化自贸区产业空间布局

构建产业新格局。以自贸区总体方案为纲领，发挥其空间特性和产业特色，做足基础产业，差异化发展新兴产业，落实功能划分中确定的产业体系，梳理出主要任务与措施中需重点建设的项目等，并在空间上进行布局指引。

创新建设共享式配套设施。发挥自贸区先行先试的优势，例如，在满足服务半径和征得各使用权人同意的基础上，将单个工业地块的配套设施指标复合，形成相对集中的“工业邻里中心”，统筹布局办公、 生产服务和生活服务设施。

塑造特色品质空间。通过空间设计手段，提高建筑质量、改善建筑风貌、完善公共空间、补充景观绿化等，提升整体的空间品质，创造宜居宜人的生活、工作环境，营造开放创新、多元包容的文化氛围，打造彰显时代特征、具有国际化、辨识度和吸引力的总体空间意象。

3 提升自贸区土地利用效率

土地利用高度弹性和战略留白。针对新产业、新业态的进入，需通过采取更加具有弹性的土地政策来满足企业多元化的用地需求（见图二）。规划混合性质的产业用地，明确其主导功能、辅助功能以及限制功能，根据“负面清单”承接产业项目，引导土地集约开发，积极探索未来土地混合使用和建筑复合利用的新模式。同时，为应对自贸区产业转型及升级需求，预留空间留白用地，形成有机生长的空间组织模式。

增量用地和存量用地联动发展。增量用地在自贸区中所占比例较低，项目导向明确，应优先用于对区域发展和城市转型有带动和示范效应的重大产业项目和重大服务平台；存量用地重点关注工业用地的更新，土地的“二次开发”，加快区内存量楼宇、仓库的改建、遗留停建项目的续建和盘活，打造一批高质量的多功能商务办公载体，并与自贸区总体方案的制度“软环境”设计形成互补，共同引领自贸区的发展建设。

4 进行新技术试点及创新管理

以新制度、新流程、新技术保障空间规划的落地实施。将“负面清单”的理念贯彻到空间规划中，制定切实可行的空间管控措施，改变传统的“正面清单”的空间管控思路；针对存量空间，特别是工业用地的更新，形成可复制、可推广的更新流程和实践经验；将智慧城市、低碳城市和数字城市等城建新技术应用到自贸区的建设中，发挥好“试验田”作用；在规划管理方面，守住底线，精简流程，提供更高效、更精准的管理模式，通过更为有效的空间治理，进一步提升营商环境。

图二   混合用地规划编制框架（以厦门自贸区为例）

案例：某市自贸区空间规划项目

作者：

施能自

德勤中国副主席

政府及公共服务行业领导合伙人

电子邮件：normansze@deloitte.com.cn

韩晓光

德勤中国

政府及公共服务行业总监

电子邮件：xiaoghan@deloitte.com.cn

张志刚

德勤中国

政府及公共服务行业副总监

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智勇

德勤中国

政府及公共服务行业经理

电子邮件：yzhi@deloitte.com.cn

德勤政府及公共服务研究中心（Deloitte China Center for Government Insights）以政府及公共服务行业的现象、趋势和政策为研究对象，深度理解各城市政府部门的发展需求，在城市数字化转型、绿色发展、城市更新、优化营商环境、智慧城市、数字政府、国企改革和民营经济发展等重点关注领域开展实时跟踪和持续研究，结合德勤全球专业服务经验和国内外领先服务案例，分享德勤观点和关键洞察。